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科技部政体司负责同志就六部门成立推进产学研结合工作协调指导小组有关问题答记者问

时间:2020-02-12 07:23

本研究通过1980—2005年颁布的287项政策及2006—2008年间为了实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(简称“中长期规划”)制定的79项促进自主创新政策主体结构的分析,阐明在不同的战略情景下中国创新政策主体合作结构的演进过程。研究结果表明:随着创新战略的转变,中国创新政策主体正逐渐脱离单一机构制订模式,多机构合作出台政策的数量在显著增加,创新政策出台更具有系统性和一致性,组织机构之间的协调性增强。 战略情景 创新政策 主体合作结构 改革开放以来,中国一直处于从计划经济向社会主义市场经济的转轨时期,计划和市场融合的混合体制已经逐步从经济领域延伸到科技和创新管理领域。然而,计划经济时期遗留下来的部门之间条块分割、横向交流不畅和协调不足等问题仍然是科技管理领域关注的重点。大量实证分析表明,中国正逐渐成为科学技术领域的强者[1],其中政府“有形的手”作为创新政策主体一直在发挥作用。2006年,全国科学技术大会发布了《国家中长期科学技术发展规划纲要(2006—2020年)》,明确提出了自主创新战略,这标志着中国从跟随模仿向自主创新的战略转变。创新战略情景转变是否会逐步影响创新政策主体之间的合作结构、加强政府部门的横向交流就成为值得关注的问题。 1研究评述 创新体系(innovation systems)理论一直是国家科技政策研究的重要领域之一。栾春娟等[2]以1974—2007年国际期刊《Research Policy》发表的全部1792篇文献题录作为样本,研究发现主题词频次变化率最高的是innovation-systems。创新体系理论强调政策构建必须在实用性方面对政策制定者起到指导作用,欧盟委员会提出创新政策设计、分析和评估可以定义为“旨在提高创新活动的质量和效率及提升创新能力的一系列政策行动、措施和工具”[3]。Hadjimanolis和Dickson[4]认为创新政策包括诸如市场监管、税收、基础设施的发展等其他用以激励技术创新的政策工具;Lundvall和Borrás[5]也提出创新政策不局限于科学技术政策。我国科技部调研室[6]认为,科技政策、产业政策、财政政策、税收政策和金融政策①一起构成了连贯一致的政策组合。 苏竣和杜敏[7]运用政策“过程—工具”分析框架,详尽分析了AVS标准制定过程中存在的市场和政府“双失灵”现象。赵筱媛和苏竣[8]将公共科技政策工具划分为战略层次、综合层次和基本层次,并从基本政策工具、科技活动类型和科技活动领域3个维度建立公共科技政策分析框架。郭雯[9]对英国、美国等29个国家及地区设计服务业政策的目标内涵、主体构成与焦点布局进行了归纳总结和具体剖析,并与我国设计服务业的创新政策进行对比研究。李晓春和黄鲁成[10]对相关研究的综述表明,技术创新政策的概念、根据、目标,政策工具、政策实施、政策效果评估、政策历史演变,以及行业和地区的技术创新政策等是创新政策研究领域的焦点。 政策主体一般可以界定为直接或间接地参与政策制订、执行、评估和监控的个人、团体或组织[9]。现有研究对创新政策的基本理论和中国实践进行了全面深入的分析,然而政策主体作为决定政策全过程的重要因素较少涉及。创新政策是政策主体意志的体现,政策主体直接影响着政策的制订与实施效果。彭纪生等[11]的实证研究发现,政府不同部门在技术创新目标取向上的协同显示出显著的阶段性特征,技术政策话语权分布不均衡的深层次原因在于国家经济和政治体制改革过程中的制度路径依赖和部门利益之争。由此可见,考察不同创新战略情景下创新政策主体合作结构演进过程,能够为深入理解创新战略转变对政府部门之间横向交流、合作与协调的影响提供科学依据,为进一步政策设计提供实践基础。 2研究框架、方法和数据 2.1研究框架 “摸着石头过河”是中国经济改革的经验法则,中国创新政策框架设计工作也在摸索中前进,包括在制订和修改政策过程中的历史反思、基层经验、自上而下的反复试验,也包括逐渐学习、消化和中国化利用发达国家的创新政策实践[12]。改革开放之后的创新政策发展可以划分为5个阶段,分界点为5次具有重大战略意义的会议,在这5次会议上制订并实施了若干战略、决定和政策。

2006年12月28日,科技部、财政部、教育部、国务院国资委、全国总工会和国家开发银行成立了推进产学研结合工作协调指导小组,确定六部门共同推进产学研结合工作。为此,科技部政策法规与体制改革司的负责同志就此事回答了记者的提问。

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记者:为什么要成立推进产学研结合工作协调指导小组?成立这样的工作机构对推进产学研结合具有怎样的意义?

在从计划经济向社会主义市场经济转变的过程中,政策是驱动科技创新发展的主要动因。基于公共科技政策层次的划分,国家创新政策体系从微观到宏观可以划分为具体政策、纲领性文件和导向战略3个层面,微观层面的政策反映了宏观层面的战略导向,而宏观层面的战略决定了微观层面的具体政策。 1978—2005年是中国体制改革和对外开放不断深化的过程,而市场化是解决计划经济体制制约的基本途径。在市场化的过程中,科技和经济融合是中国科技发展需要解决的关键问题。在此期间,每一次全国性科学技术大会都引入了科技和经济融合发展的新理念。1978年的全国科学大会是在国家百废待兴的形势下恢复科学技术发展地位的重要会议;1985年的全国科学技术工作会议发布了《关于科学技术体制改革的决定》,开启了科技体制改革的序幕,提出了科技面向经济的发展理念;1995年的全国科学技术大会发布了《关于加速科学技术进步的决定》,提出了经济要依靠科技的发展理念;1999年的全国技术创新大会提出科技成果向现实生产力转化,进一步强化科技与经济之间的联系。“经济建设必须依靠科学技术,科学技术工作必须面向经济建设”的指导方针一直贯穿在整个科技体制改革过程中。以市场换技术是解决科技和经济融合、贯彻“面向、依靠”方针的基本途径,由此确立了市场化进程中创新发展跟随模仿的基本战略。 2006年,全国科学技术大会发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》,中共中央、国务院颁布了《实施科技规划纲要,增强自主创新能力的决定》,提出自主创新战略和建设创新型国家的目标,明确了“今后15年,科技工作的指导方针是:自主创新,重点跨越,支撑发展,引领未来。”自主创新战略的提出不仅是解决市场化进程中科技和经济融合问题的需要,也是应对全球化进程中的国际竞争和可持续发展问题的必然选择,国家需要综合考虑核心技术来源、自主知识产权、经济发展方式和产业附加值等问题。

负责人:在今年初召开的全国科技大会上,党中央、国务院作出了走中国特色自主创新道路、建设创新型国家的重大战略决策。中央在部署自主创新战略时,明确指出要把建立以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的技术创新体系作为突破口,建立国家创新体系。其根本目的在于增强我国自主创新能力,其关键在于确立企业技术创新主体的地位,其实现的路径在于以市场为导向、实行产学研有机结合。这既是基于“企业创新能力普遍不足”国情的必然抉择,也是借鉴国际成功经验的战略选择。

图片 2 图1中国创新战略情景转变

确立企业技术创新主体的地位,并不意味着排斥其他社会技术创新要素的作用。而是要以企业为中心,组合各种技术创新要素,聚焦到社会财富的创造过程。技术创新活动需要有各种技术创新要素互相影响配合。企业作为技术创新主体,必须吸收大学、科研机构和社会其他技术创新要素,才能更快、更好地和持续地增强创新能力。世界工业化、现代化历史都表明,新产业的兴起、新兴国家的强盛,都依赖于一批企业在技术创新上的突破和商业化的运用。但这些企业成功的背后也都可以看到学和研的影子。

基于上述考虑,本文考察跟随模仿战略(1980—2005年)和自主创新战略(2006—2008年)两种主导情景下创新政策主体结构的演变,为创新政策设计和实施提供科学依据。 2.2研究方法 创新政策定量分析有两种基本方法:①文本挖掘方法是指建立创新政策数据库,将所有创新政策纳入其中,然后运用文本挖掘软件进行分析,这种方法的基本假设是某一词汇出现的频率越高,其相关政策效用就越强,优点是便于实现,缺点是忽略了不同类型和不同效力等级政策之间的差异;②数量统计是指直接对创新政策进行多维度数量统计和分析,假设某一维度出台的政策数量越多,政策效用就越强,优点是通过多维度梳理、统计,能够清晰地反映创新政策的演变历程,缺点是工作量大,一定程度上忽视了某一维度内具体政策之间的差异。刘凤朝和孙玉涛[13]以创新政策的效力(法律、行政法规、部门规章)和类别(科技政策、产业政策、财政政策、税收政策、金融政策)为基本维度,通过政策量化统计分析了创新政策历史演变路径;彭纪生等[14]进一步提出了政策量化的操作性手册,为政策量化研究提供了有意义的探索。借鉴上述文献,本文采取多维度数量统计方法来评估中国创新政策主体合作结构演进过程。 2.3研究数据 研究采用两套数据。第一套数据来自科学技术部办公厅调研室和中国科学技术促进发展中心共同撰写的研究报告《国家促进自主创新的政策分析与研究》[6],包括1980—2005年间颁布的国家创新政策。这些政策是由中共中央、全国人大、国务院和各部委发布,以决定、法律、行政法规、通知、意见、实施细则和方法等形式存在。根据政策的内容和发挥作用的领域,将政策划分为科技政策、产业政策、财政政策、税收政策和金融政策5大类。当然并非所有政策制订时本身就带有科技和创新目的②,但是都对创新活动产生了很大的影响。对梳理的289项政策进行审核、剔除和修订,并添加上其发布机构,最终有287项政策成为研究样本③。第二套数据来自科技部公布的《〈国家中长科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉配套政策实施细则汇总》[15],包括国务院下属部门为了实施国家中长期规划所颁布的79项创新政策。这些政策④涉及科技投资、税收激励、财政支持、政府采购、人才培养、知识产权创造和保护、教育和科技普及、科技创新基地和平台、协调等方面,根据第一套数据的分类标准,将其重新归类。根据政策发布机构在政策制订和实施过程中的作用,将创新政策分为A、B、C、D四个等级,其中中共中央发布的决定为A等级,全国人大通过的法律为B等级,国务院发布的政策法规为C等级,各部委发布的政策法规为D等级。 3跟随模仿战略情境下创新政策主体合作结构演进:1980—2005年 中国创新政策制订的框架为:中共中央和全国人大在宏观上把握方向,国务院及国家科技教育领导小组则负责制订并协调政策的实施,国务院部委是创新政策制订和实施的主体。 从表2可以看出,大部分的创新政策由单一机构制订和实施,20.56%的创新政策由两个机构参与,其余不到7%的政策是由3个或者3个以上的机构参与。从政策类型来看,85.11%的财政政策、80%的产业政策、71.77%的科技政策和58.97%的税收政策是由单一机构制订,金融方面只有38.46%的政策由单一机构发布,53.85%的政策由两个机构联合制订。从时间序列上来看,前两个阶段单一机构发布的政策数量所占比例为88.24%和88.16%,而第三阶段(1995—2005年)的比例为64.95%,可见政府部门之间合作发布政策的比例在上升。

产学研结合工作涉及科技、经济、社会诸多方面。在政策制定、在资源配置、在管理体制、在人才培养等方面都需要加强各部门的密切合作,共同创新管理、创新资源配置方式,共同探索产学研结合的有效机制和模式,不断完善政策措施,形成工作合力,才能把产学研结合工作推向新阶段。六部门成立协调指导小组,是宏观管理部门创新管理机制的体现,有利于从宏观层面统一加强对产学研结合工作的指导,将为开创产学研结合工作的新局面提供重要的体制保障。

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记者:当前在产学研结合工作中存在主要问题是什么?如何推进产学研结合工作?

从表3可以看出,除了中共中央、全国人大和国务院外,还有25个国务院部委参与了国家创新政策的制订。尽管大约30%的创新政策由多个机构参与制订,但是其中发挥主导作用的机构只有一个,早期主导机构为国家发展计划委员会或国家经济委员会,后来国家经贸委和国家发改委承担了这项工作。科技部是创新政策制订中最积极的机构,1980—2005年其参与编制的政策占到了总数的31.4%,远远超过了财政部、国家发改委、国家税务总局和商务部。国家发改委(包括前身国家发展计划委员会、国家经济委员会和国家经贸委)、财政部、商务部也起到了重要作用,分别参与编制了24项、16项、11项政策。科技部参与制订的政策中除了75项科技政策,还有6项产业政策;财政部参与了18项税收政策、16项科技政策和10项金融政策的制订;发改委参与制订了18项产业政策;国家税务总局主要制订税收政策;商务部发布了19项产业政策和11项科技政策。

多年来,在党中央和国务院高度重视以及各有关部门大力推动下,我国产学研工作确实取得了引人瞩目的成绩,攻克了一批产业技术难题,支撑产业技术进步和优化升级。通过深化科技经济体制改革,进一步促进科技与经济的结合,推进高新技术产业化,这些工作对产学研结合的有效机制和组织模式进行了积极的探索,也积累了大量宝贵经验。但是也存在一些问题亟待解决。主要表现为:

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一是促进产学研结合的政策法规环境有待完善,有利于产学研结合的财税和金融政策有待研究制定,宏观政策提倡多,具体政策认同倾斜支持少。

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二是产学研结合的组织形式比较松散,行为短期化、形式化,往往以临时组合争取政府项目为目的居多,缺乏满足产业技术创新的持续性,缺乏创新成果产业化的保障机制。

从各项政策的主导情况来看:科技部是科技政策的主导机构;商务部和国家发改委在产业政策的制订中贡献最大,分别参与制订了19项和18项政策,同样重要的机构还有科技部、财政部、国家质监总局,均参与制订了6项产业政策;中国人民银行和中国证券监管委员会是财政政策的主要制订机构,均参与制订了12项财政政策;国家税务总局参与了24项税收政策的颁布,占所有税收政策的一半以上;金融政策的主导机构非财政部莫属,77%的金融政策由其制订。 总体而言,共有38个党政机构参与了1980—2005年创新政策的制订。由于每项政策至少1个,最多达11个机构参与制订,所以这287项政策总共有432机构参与,平均每项政策1.51个机构。其中,每项科技政策平均1.56个机构参与,而金融政策平均2.31个机构,高于其他类型政策,相对来说具有更高的政策效力。如果将中共中央、国务院、全国人大这3个高级政策制订机构去除掉,每个D等级的创新政策平均1.69个发布机构,其中金融政策、科技政策分别为2.7个和1.7个。 事实上,中国国家创新体系内部纵向的指令比横向的沟通要多,部门间的隔离使得创新政策的实施更加不易。换言之,创新政策更可能是以部门为中心或者部门特有,很难逾越部门边界发挥作用。以科技部为例,从创新政策数量上来看它是最主要的贡献者,但它也仅能为政府的科技发展提供指导,对于创新相关的其他环节难以施加影响。需要指出的是,政府机构之间的平行关系没有对多机构合作参与制订创新政策造成阻碍。比如,政府研发机构转制的金融政策得到了包括科技部和国家发改委在内的11个部门参与;国家重点新产品管理政策和关于科技成果转化的政策都有7个参与合作机构;一个国际标准的改编是由6个部门签署通过;产业政策中一个关于中国商标的商品出口政策由8个部门发布。总之,中国创新政策主体中的代表机构是科技部,它负责科技政策的制订、实施及管理,同时它还要履行“同其他部门密切配合、共同决策、共担责任”的职能[12]。 4自主创新战略情境下创新政策主体合作结构演进:2006—2008年 2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》是中国创新战略的里程碑,提出以提升自主创新能力为主要途径,中国致力于到2020年进入创新型国家的行列,并在2050年成为世界上科学技术领域的领导者。随后,国务院出台了《关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干配套政策》。2006年4月,国务院办公厅“关于同意制订《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干配套政策》实施细则的复函”提出拟制订实施细则汇总表,分为税收、知识产权保护、人力资源、创新文化建设和财政5大类,共99项政策,具体工作由发改委、科技部、财政部等机构负责,部门之间的合作和协调则由上述机构内的具体人员通过制订政策文件实现[19]。截止到2009年年底,已经出台了79项政策,汇总表中部分相关内容已经并入79项政策中。相关信息见表4。

三是国家计划资源的配置方式还不适应推进产学研结合组织方式探索的需要,还未充分发挥引导国家战略产业技术创新的调控作用,有待进一步深化改革。

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四是推进产学研结合工作尚未形成合力,缺乏部门间的沟通协调和统筹安排,往往造成本来就匮乏的技术创新要素分散、交叉、重复,难以集成聚焦在产业持续创新链上,难以对国家自主创新能力的提升产生重大影响。

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